Villes climat et inégalités

Adaptation aux changements climatiques et expérimentation urbaine à Montréal : avancées et angles morts

Novembre 2022

Hélène Madénian, étudiante au doctorat en études urbaines, INRS
Sophie L. Van Neste, professeure en études urbaines, INRS
Geneviève Cloutier, professeure à l’école supérieure d’aménagement du territoire et de développement régional (ESAD), Université Laval
Émilie Houde-Tremblay, étudiante au doctorat en aménagement du territoire et développement régional, Université Laval

Introduction

Les villes multiplient les initiatives afin de devenir résilientes aux changements climatiques. Pour certains auteurs, ce nouvel « urbanisme climatique » met l’accent sur la gestion de la réduction de l’empreinte carbone et sur la sécurisation des infrastructures considérées comme essentielles, mais tend à exacerber en même temps les inégalités sociales (Hodson et Marvin, 2010; Hughes, 2015; Long et Rice, 2019, 2021). Les villes sont prises à l’intérieur du paradigme de croissance et de développement urbain. Plusieurs écrits montrent que les municipalités peuvent privilégier des mesures d’adaptation ‘gagnantes’ de ce point de vue, mais qui vont soumettre omettre de considérer explicitement les impacts en matière d’inégalités sociales et environnementales, notamment pour les populations avoisinantes aux quartiers et infrastructures en transformation (Anguelovski et al., 2016; Long et Rice, 2019).

Dans le cadre du Labo Climat Montréal, l’équipe a pu étudier la tendance à « l’urbanisme climatique » dans un contexte particulier, celui d’un projet et celui d’un laboratoire vivant (living lab). Le Labo Climat visait à comprendre les pratiques et les enjeux liés au processus de grand projet urbain à Montréal afin de susciter et documenter des apprentissages et des innovations en matière d’intégration de l’adaptation aux changements climatiques. Le cas étudié est celui du secteur Lachine-Est, friche industrielle de 64 hectares dont le réaménagement est en cours de planification à la Ville de Montréal.

En adoptant une perspective critique de la résilience, nous souhaitons démontrer l’intérêt que recèle la compréhension des subjectivités des acteurs et actrices qui participent à un projet de planification afin de faire progresser l’adaptation aux changements climatiques en milieu urbain. D’un côté, les laboratoires vivants représentent des opportunités pour faire avancer l’action climatique en impliquant directement les spécialistes et autres parties prenantes du territoire, dans des échanges hors des silos et procédures habituels. De l’autre, ces projets peuvent exacerber des inégalités en devant se soumettre aux attentes envers de telles expérimentations urbaines, que nous abordons ci-dessous.

Revue de littérature

Après des décennies de développement visant l’urbanisme durable, les politiques des villes mettent de plus en plus l’accent aujourd’hui sur les changements climatiques, dans une approche particulière que Long et Rice (2019) ont dénommée « l’urbanisme climatique ». Selon leurs conclusions (2019), cet urbanisme est marqué par le contexte néolibéral et l’accent sur le développement économique des villes, auxquels la réduction de l’empreinte carbone et la résilience deviennent associées. La résilience signifie alors réduire la vulnérabilité des services urbains considérés comme stratégiques, face aux aléas climatiques, et assurer ainsi le maintien de la compétitivité et de l’attractivité urbaines. Mais, selon les auteurs, cela a également pour effet de perpétuer ou d’aggraver des inégalités sociales ainsi que des vulnérabilités face aux changements climatiques.

De nombreux auteurs critiquent ce discours de résilience présenté comme gagnant-gagnant qui n’aborde pas, ou sous-estime, les implications et les arbitrages à faire. Il est souvent difficile de dire à qui ou à quoi profite la résilience (Meerow et Newell, 2016). Sur le plan de l’équité sociale, Meerow et ses collègues (2019) soulignent que les plans de résilience ont permis à certaines villes d’améliorer l’équité distributive mais pas l’équité de reconnaissance, ni l’équité procédurale. Des injustices peuvent découler des mesures d’adaptation en raison d’actes volontaires (p. ex., déplacer les populations pauvres des villes pour protéger les infrastructures) ou d’actes d’omission (p. ex., prioriser indirectement les élites) (Anguelovski et al., 2016). Également, les questions de justice sociale et de justice environnementale ne sont pas abordées et peuvent être aggravées par le renforcement de la ségrégation urbaine, des hiérarchies sociales, des inégalités raciales et des « privilèges verts » (Anguelovski et al., 2018; Meerow et Newell, 2016).

Toutefois, des auteurs mettent en doute le portrait d’un urbanisme climatique homogène. C’est le cas de Robin et Broto (2021), qui recommandent de porter attention aux motivations et expériences des personnes et organisations impliquées, dans une diversité de contextes et de situations. En effet, les intentions et les pratiques des entrepreneurs climatiques au niveau municipal et de la société civile sont guidées par la façon dont ils comprennent leurs opportunités et contraintes dans la politique urbaine au quotidien (Aylett, 2015; Zografos et al., 2020). Nightingale (2017) souligne l’importance de considérer comment l’adaptation aux changements climatiques est définie et opérationnalisée au sein de contextes politiques préexistants, lesquels diffèrent d’un endroit à l’autre.

Une nouvelle façon pour les villes d’intervenir sur les questions climatiques et de transition consiste en la mise en place d’expérimentations urbaines, c’est-à-dire de projets-pilotes qui vont permettre l’apprentissage par la pratique (Bulkeley et Broto, 2013; Huitema et al., 2018; Karvonen et Heur, 2014). En effet, face aux incertitudes et ambiguïtés soulevées par les changements climatiques (Sengers et al., 2019), les expérimentations offrent aux villes l’occasion de tester des approches différentes sur un territoire donné (Evans et al., 2016; Turnheim et al., 2018). Elles répondent également à une volonté de mettre en place de nouvelles façons de collaborer entre membres de la communauté scientifique, de la classe politique et de la population (Evans, 2011). Les expérimentations urbaines sont également plébiscitées pour favoriser la coproduction en politique publique et ainsi tenter de résoudre des défis politiques complexes grâce à la collaboration citoyenne (Nesti, 2017). Depuis 2006, on a assisté à une multiplication des living labs, d’abord en Europe, puis en Amérique du Nord (Veeckman et al., 2013). Ces incubateurs de recherche offrent des cadres de collaboration centrés sur l’usager et l’usagère (Westerlund et al., 2018), où l’on cherche à stimuler l’innovation aussi bien technique que technologique, gouvernementale ou sociétale (Dandurand et al., 2014). On y encourage la créativité et l’empathie des personnes participantes, souvent avec la tenue d’ateliers, en utilisant les approches de la pensée créative (design thinking) (Wrigley et Straker, 2016). Selon Marvin et ses collègues (2018, résumé), les living labs sont « des sites conçus pour élaborer, tester et apprendre de l’innovation sociale et technique en temps réel ». Ils représentent ainsi une opportunité de mettre en place des projets de recherche-action privilégiant les échanges entre l’univers universitaire et le monde de la pratique pour tenter de stimuler l’innovation et les apprentissages mutuels.

La littérature sur les expérimentations climatiques urbaines met en évidence deux processus qui motivent leur mise sur pied, mais qui peuvent aussi contribuer à contraindre leur portée. Tout d’abord, les expérimentations permettent de rendre le climat gouvernable par les efforts de l’État pour l’intégrer dans ses instruments et procédures, ce qui le rend à la fois plus tangible, mais aussi plus technique (Bulkeley et al., 2014; Li, 2007). Cependant, cette approche peut compliquer l’inclusion de certaines voix et perspectives, notamment celles des portions les plus défavorisées de la population (Meerow, 2020). Ensuite, les expérimentations, présentées comme des projets convaincants et attrayants, peuvent rendre plus difficile l’ouverture à la critique et le développement d’une approche d’adaptation transformationnelle qui bouleverse les manières de faire.

Malgré les défis et ambiguïtés des expérimentations urbaines, ces espaces offrent l’opportunité de comprendre comment les politiques climatiques sont élaborées et comment l’urbanisme climatique se manifeste.

Cas, méthode et données de la recherche originale

Le Labo Climat Montréal est à la fois un projet de recherche et un laboratoire vivant, qui s’inscrit dans le partenariat entre la Ville de Montréal et Ouranos. Il est composé d’une équipe interuniversitaire de sept chercheurs et chercheuses et de neuf stagiaires à la croisée de l’aménagement urbain, des sciences sociales et de l’adaptation aux changements climatiques. Le projet, qui s’est déroulé de mai 2019 à octobre 2020, avait pour objectif d’accroître l’intégration de l’adaptation aux changements climatiques dans les processus d’élaboration et de mise en œuvre des projets urbains à Montréal. Les objectifs spécifiques étaient de mesurer et de stimuler la coordination entre les parties prenantes, l’expertise en matière d’adaptation aux changements climatiques dans un contexte de projet urbain et l’explication des choix d’adaptation.

Le Labo Climat Montréal a aussi participé à certaines rencontres du comité de coordination du Bureau de projet partagé et a pris part à la démarche de concertation menée par Concert’Action Lachine, ​​table de concertation pour le développement social local. Les différentes données ont été organisées et traitées dans NVivo 12, logiciel dédié à l’analyse des données qualitatives selon une approche inductive pour répondre à la question suivante, coconstruite avec les partenaires : « Comment un living lab peut-il accroître l’intégration de l’adaptation aux changements climatiques dans les processus d’élaboration et de mise en œuvre des projets urbains à Montréal? »

Le premier atelier du Labo Climat a réuni 27 membres du personnel professionnel de la Ville et de l’Arrondissement de Lachine, échantillon sélectionné par le Bureau de la transition et de la résilience (BTER) et le Service d’urbanisme et de mobilité de la Ville, travaillant dans divers services (mobilité, eau, parcs, biodiversité, urbanisme et le BTER). Les sujets ont d’abord pu partager leurs connaissances sur les principaux aléas climatiques à Montréal – le risque accru de vagues de chaleur, de sécheresses, de tempêtes destructrices, de cycles de gel/dégel et d’épisodes de précipitations courts et intenses –, puis échanger sur des stratégies d’adaptation aux changements climatiques à intégrer dans le processus de planification de projet urbain.

Dès ce premier atelier, il est apparu que d’un aléa climatique à l’autre les conversations n’avaient pas la même profondeur. Par exemple, les membres du Service de l’eau ont fait part d’informations sur l’augmentation des risques de précipitations extrêmes et ont expliqué les vulnérabilités de la ville face à celles-ci. Ce partage d’informations a permis d’amorcer des échanges avec les urbanistes, architectes et spécialistes du patrimoine sur les pistes d’action existantes, ainsi que sur les contraintes liées à la planification urbaine. Il est intéressant de noter que ce que les sujets mentionnaient correspondait aux constats préalables que nous avions faits lors des entrevues et des observations de rencontres. Par exemple, les ingénieurs et ingénieures avaient une vision métabolique précise des flux d’eau urbains (Cousins, 2017) et de ce que signifie s’adapter de façon physique à l’augmentation des eaux de pluie : une quantité croissante d’eau s’écoulant vers les points topographiques bas de la ville nécessite de réfléchir l’aménagement différemment. Les sujets ont alors cherché des façons de rendre ce problème « gouvernable » à Montréal, notamment à travers la réglementation et la planification. Il y a un potentiel d’innovation intéressant du point de vue de la reconnaissance des différents bénéfices du verdissement ainsi que pour la mutualisation des infrastructures à l’échelle du quartier.

En revanche, les discussions portant sur d’autres aléas climatiques, comme les vagues de chaleur, les sécheresses ou les tempêtes, n’étaient pas aussi abouties. Il a été question du besoin d’une collaboration plus transversale, d’une meilleure planification, d’un nombre accru de ressources en amont et d’une plus grande participation citoyenne. Les discussions sont restées à un haut niveau sans qu’aucun moyen précis d’appréhender le problème global n’ait été avancé. Ces exemples illustrent la difficulté de rendre l’adaptation climatique gouvernable. Bien que beaucoup de professionnels et professionnelles se sentent concernés par le sujet, peu se sentent équipés pour apporter une contribution. De plus, ceux et celles travaillant sur les questions d’inclusion sociale et de santé publique n’ont ni participé à l’atelier ni été identifiés comme des acteurs clés par les porteurs du projet et le personnel professionnel de la Ville et de l’Arrondissement, qui considèrent qu’ils interviennent plus tard dans le processus. Pourtant, leur intégration en amont modifie à notre sens la conception et les priorités de l’adaptation aux changements climatiques, ce que nous avons tenté de redresser dans l’étape subséquente, avec la participation des organismes communautaires du quartier (voir synthèse D’Amours et al. 2022).

Ainsi, l’adaptation aux changements climatiques s’est concrétisée à Lachine-Est par des mesures de verdissement accru, des infrastructures vertes et la conception de bassins de rétention innovants. La priorité est donnée à la gestion des eaux pluviales tandis que les autres impacts climatiques sont peu discutés. Pourtant, les vagues de chaleur, déjà importantes à Montréal, vont augmenter dans le futur : le nombre de jours au-dessus de 30 °C devrait tripler entre 2040 et 2070 (scénarios modérés, Ouranos, 2020). Or, le long phasage de développement de cette friche industrielle minéralisée et les incertitudes quant à la localisation des infrastructures de transport en commun et d’autres services dans le secteur pourraient se traduire par des difficultés d’accès en période de chaleur accablante, notamment en raison de longues distances de marche. De plus, bien que les infrastructures vertes permettent la réduction de l’effet d’îlot de chaleur, elles ont été très peu discutées dans cette optique lors de la planification. Les villes nord-américaines ont en effet tendance à se concentrer sur la gestion de l’eau lorsqu’elles planifient des infrastructures vertes avec des experts et expertes techniques ou des ingénieures et ingénieurs, ce qui rend plus difficile de discuter d’une mise en œuvre optimale pour d’autres avantages comme le rafraîchissement ou l’accès équitable aux parcs de loisirs (Meerow, 2020; Finewood et al., 2019). Le cas de Lachine-Est montre donc comment certains choix de résilience sont associés à la manière dont l’adaptation climatique est rendue gouvernable et attractive. Dans les ateliers du Labo Climat Montréal et des Ateliers Lachine-Est, nous avons abordé non seulement les contraintes structurelles à l’adaptation pour les professionnels, mais aussi les objectifs et moyens à fixer pour que ces infrastructures et aménagements répondent à différents besoins de la population et de la protection de la biodiversité.

Finalement, les résultats du Labo Climat démontrent que les urbanistes ont utilisé la question de la gestion des eaux pluviales comme un levier tactique pour négocier plus de verdissement et d’espaces publics au profit de l’ensemble de la collectivité dans le secteur. Ainsi, le plan particulier d’urbanisme de Lachine-Est indique que 22 % du secteur doit être affecté aux parcs et espaces verts et que 60 % des espaces privés non bâtis doivent être végétalisés (Ville de Montréal, 2021, p. 40, 111). Cependant, la question reste maintenant de savoir comment la Ville va s’assurer d’une distribution équitable du verdissement dans l’écoquartier et ses abords. Un autre défi réside dans les risques de gentrification verte associés à ces pratiques et la façon de les aborder.

Conclusion

La recherche du Labo Climat montre que les living labs peuvent être un moyen de mettre en lumière et d’examiner certains choix en matière d’adaptation, mais peuvent aussi amplifier certaines tendances. Une attention particulière doit donc être portée au fait de ne pas exacerber ou créer de nouvelles inégalités lors de tels projets.

L’adaptation aux changements climatiques est encore un phénomène nouveau dans lequel des apprentissages sont nécessaires. Cela implique des changements de paradigme importants tant dans le développement de grandes infrastructures que dans les manières d’aménager le territoire. Si certains aléas climatiques, comme la gestion des eaux pluviales, sont déjà bien appréhendés dans les processus de planification urbaine en amont du réaménagement et de la localisation des services et du transport collectif, d’autres comme la chaleur accablante le sont moins. Or, des actions concertées et stratégiques doivent également se mettre en place dans la mesure où les impacts touchent de manière importante mais variable les diverses populations d’un territoire.

Pour citer cet article

Madénian, H., Van Neste, S.L, Cloutier, G., Houde-Tremblay,. É. (2022) Adaptation aux changements climatiques et expérimentation urbaine à Montréal : avancées et angles morts. Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/adaptation-aux-changements-climatiques-et-experimentation-urbaine-a-montreal-avancees-et-angles-morts